Tempo zmian politycznych w Polsce w ostatnich tygodniach i miesiącach jest wyjątkowo szybkie. Dokąd zmierzamy jako kraj? Podobne pytanie jest powszechnie zadawane w kręgach gospodarczych. Dwie kwestie nurtują w sposób szczególny: czy wkraczamy w okres fundamentalnej przebudowy modelu gospodarczego? Czy efekty nowego modelu lub kontynuacji będą pozytywne czy negatywne?
Moja odpowiedź brzmi: jesteśmy na zakręcie, który prowadzi w nieznanym kierunku. Na pewno utrzymamy filary gospodarki w postaci dominacji wolnego rynku oraz pełnej otwartości na świat, ale jednocześnie będziemy obserwowali próby zwiększonej ingerencji państwa w procesy gospodarcze. Widzę w strategii nowego rządu kilka pozytywnych elementów, kontynuujących i usprawniających dotychczasowy model gospodarczy, ale też wiele niepokojących zmian lub braków. Nie oczekuję poważnego zaburzenia ścieżki wzrostowej gospodarki, bo polityka ma na gospodarkę mniejszy wpływ, niż sądzi większość ekonomistów, ale zwracam uwagę, że elementy pozytywne strategii nowego rządu są niepewne, a ryzyka coraz bardziej widoczne.
Żeby ocenić, jak wygląda nowy model rozwojowy, warto wyłuskać jego kluczowe elementy z wypowiedzi głównych decydentów w nowym rządzie. Dostrzegam pięć takich elementów, przy czym podkreślam, że klasyfikacja ta jest subiektywna. Pierwszym jest strategiczny cel podniesienia wzrostu gospodarczego do 4–5 procent. Drugi to zmiany regulacyjne na wzór węgierski, które zwiększają kontrolę rządu na wszystkimi instytucjami publicznymi, i tym samym nad gospodarką. Jako trzeci element należy wyróżnić zwiększenie stopy inwestycji i stopy oszczędności. Czwartym jest stymulowanie ekspansji zagranicznej polskich średnich i małych firm, a piątym – zwiększenie skali redystrybucji poprzez podniesienie ściągalności podatków. Poniżej dokonam krótkiej analizy każdego z tych punktów, a następnie wskażę, czego w tym planie moim zdaniem brakuje.
Zdefiniowanie obecnego potencjału rozwojowego jest pierwszym krokiem do skutecznej diagnozy wyzwań na przyszłość. Dlatego dobrze należy ocenić fakt, że przedstawiciele rządu postawili przed sobą cel w postaci konkretnego tempa wzrostu PKB. Z wypowiedzi Pawła Szałamachy i Mateusza Morawieckiego wynika, że rząd planuje osiągnąć wzrost gospodarczy rzędu 4–5 procent.
W ćwierćwieczu po transformacji Polska rozwijała się w tempie 4 procent rocznie, o 2,5 punktu procentowego szybciej niż Niemcy. To pozwoliło zwiększyć relację PKB per capita Polski do Niemiec z 25 procent do 50 procent. Gdybyśmy utrzymali tę przewagę w tempie wzrostu, moglibyśmy liczyć na dogonienie Niemiec pod względem dochodu per capita w perspektywie niecałych 35 lat. Gdybyśmy powiększyli przewagę do 3 punktów procentowych, dogonilibyśmy Niemcy za niecałe 25 lat. Plan Szałamachy i Morawieckiego wydaje się bardzo ambitny. Problem w tym, że jest mało realistyczny, co prowadzi do wątpliwości, czy stratedzy rządu wiedzą, na jakiej ścieżce się znajdujemy.
Na nasz wzrost w ostatnim ćwierćwieczu złożyły się wzrost produktywności pracowników o 3,8 procent i wzrost zatrudnienia o 0,4 procent. Teraz jednak na oba wymienione czynniki wzrostu będą negatywnie oddziaływały dwie siły: wyższy poziom produktywności sprawia, że jej dynamika może maleć (efekt konwergencji – kraje bardziej produktywne rozwijają się wolniej), natomiast recesja demograficzna sprawia, że wkrótce dynamika zatrudnienia spadnie do zera lub nawet ujemnych poziomów. Realistyczny i umiarkowanie ambitny plan na przyszłość powinien zakładać utrzymanie obecnego tempa wzrostu, czyli około3,5–4 procent. To wcale nie będzie łatwe i większość profesjonalnych prognostyków uważa, że to się nie uda. Według firmy Consensus Economics, zbierającej długookresowe prognozy instytucji finansowych, średni wzrost w Polsce w latach 2016–2020 ma wynieść 3,3 procent, a w latach 2021–2015 będzie to 2,7 procent. Według OECD będzie jeszcze gorzej – w najbliższych latach zejdziemy lekko poniżej 3 procent, a po 2020 roku osiągniemy zaledwie 2 procent.
Nie trzeba nikogo przekonywać, że w Polsce widać ewidentne symptomy naśladowania modelu węgierskiego, co jest moim zdaniem ryzykowne. Pod rządami Viktora Orbána na Węgrzech zaszło kilka zmian, które uczyniły z tego kraju modelowy przykład nieortodoksyjnej ścieżki modernizacji. Model węgierski opiera się na kilku fundamentach. Przede wszystkim polega na głębokiej przebudowie instytucji w taki sposób, że ich funkcjonowanie zależy od personalnych więzi zaufania między głównymi decydentami, a nie od apersonalnych reguł. Ponadto cechuje go niechęć wobec kapitału zagranicznego i silny nacisk na wspieranie krajowego kapitału metodami regulacyjnymi.
Zwolennicy Viktora Orbána często argumentują, że odrzucenie niektórych elementów liberalnej demokracji jest warunkiem sine qua non wejścia na wyższy poziom dochodu, ponieważ nie można gonić liderów rozwoju, używając ich reguł gry. Twierdzi się zatem, że polityka orbanowska odzyskuje dla lokalnych decydentów w regionie podmiotowość – przestaje być li tylko wypadkową globalnych trendów, narzucanych przez zachodnie rządy i korporacje, a zaczyna być definiowana przez aktorów lokalnych.
Problem w tym, że jak na razie model węgierski nie ma na koncie sukcesów. Na pewno Węgrom udało się ustabilizować dług publiczny oraz zadłużenie zagraniczne, czyli trochę posprzątać po tragicznych rządach partii socjalistycznej Ferenca Gyurcsanya. W żadnym razie nie można jednak mówić o wejściu kraju na nową ścieżkę rozwoju. W latach 2010–2015, czyli za rządów Viktora Orbána, wzrost PKB Węgier wynosił 1,5 procent, wobec 3,1 procent w Polsce (na plus Orbánowi można zapisać, że różnica ta zmalała w porównaniu z wcześniejszym sześcioleciem). Kilka innych wskaźników sugeruje, że procesy rozwojowe na Węgrzech nie przyspieszyły za obecnych rządów, a może nawet uległy osłabieniu. Na przykład udział Węgier w handlu zagranicznym wewnątrz Unii Europejskiej utrzymał się w ostatnich sześciu latach na poziomie 2,2 procent, podczas gdy w przypadku Polski wzrósł z 3,5 do 4,3 procent. Widać również pogorszenie relatywnej pozycji Węgier w rankingach opisujących warunki prowadzenia działalności gospodarczej.
W exposé premier Beaty Szydło pojawił się punkt, który rzadko był wymieniany przed wyborami, natomiast po wyborach stał się jednym z centralnych punktów planu gospodarczego. Chodzi o zwiększenie stopy inwestycji. Mówi o tym często również wicepremier Mateusz Morawiecki. Istotnym filarem planu jest zwiększenie udziału kapitału krajowego w inwestycjach, co de facto musi oznaczać zwiększenie stopy oszczędności.
Niska stopa oszczędności i inwestycji jest często identyfikowana jako jedna z głównych makroekonomicznych barier dla wzrostu gospodarczego w Polsce. Wynika to z faktu, że kraje, które w przeszłości notowały szybkie tempo konwergencji – jak azjatyckie tygrysy, Irlandia, Finlandia czy nasi południowi sąsiedzi – miały zwykle stopę inwestycji wyraźnie przekraczającą 20 procent. Wysoka stopa inwestycji została zidentyfikowana w Raporcie Spence’a – dokumencie przygotowanym przez zespół pod kierownictwem noblisty Michaela Spence’a na zamówienie Banku Światowego w 2008 roku, jako jeden z ośmiu głównych czynników decydujących o powodzeniu konwergencji. Polska w ostatnich latach i dekadach notowała średnią stopę inwestycji poniżej 20 procent. Co więcej, niemałą część inwestycji finansowaliśmy z kapitału zagranicznego, co sprawia, że wartość aktywów zagranicznych w Polsce – pomniejszona o wartość polskich aktywów zagranicznych – wynosi około 60 procent PKB (jest to tak zwana międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto). Model rozwoju w tak dużej mierze bazujący na finansowaniu zagranicznym ma swoje zalety, ale ma też poważne wady. Zaletą jest możliwość importu technologii i dobrych standardów, wadą – uzależnienie od zagranicznych technologii i ograniczony rozwój kompetencji decyzyjnych i badawczych w kraju. Na obecnym poziomie rozwoju uzasadnione wydaje się szukanie sposobów na oparcie wzrostu w większym stopniu na krajowym kapitale.
Kłopot w tym, że na razie nie zostały przedstawione żadne przekonujące instrumenty, jak ten cel można osiągnąć. Na agendzie pojawiło się kilka niezłych pomysłów, jak ulgi inwestycyjne, ale wydaje się, że to za mało, by mówić o znaczącej zmianie w długookresowych trendach inwestycyjnych. Co ważne, nie ma pomysłu, jak pobudzić stopę oszczędności, która jest ważnym determinantem stopy inwestycji (ze względu na skłonność do lokowania oszczędności w kraju, globalnie stopa oszczędności jest wysoko skorelowana ze stopą inwestycji). Wymogiem cywilizacyjnym dla Polski jest stworzenie systemu zachęt dla dobrowolnych oszczędności emerytalnych, ale takich planów na razie nie ma.
Ważną rolę w planie stymulowania rozwoju gospodarki ma odgrywać eksport, szczególnie polskich przedsiębiorstw. W wielu powyborczych wypowiedziach Mateusz Morawiecki podkreślał, że ekspansja zagraniczna polskich firm to jeden z filarów polityki rozwojowej. Chodzi przede wszystkim o to, by w eksport angażowało się więcej polskich firm średniej wielkości oraz by eksport rozwijał się szczególnie w branżach o jak najwyższej wartości dodanej. Jest to kolejny punkt – po zwiększeniu stopy inwestycji – któremu można przyklasnąć, ale który jednocześnie jest owiany niepewnością.
Polska osiągnęła w obszarze eksportu duży sukces. W ostatnich 20 latach stosunek eksportu do PKB rósł średnio w tempie 1 punktu procentowego rocznie, do niemal 50 procent PKB, wyraźnie zwiększając udział Polski w globalnym handlu. Coraz lepiej radzi sobie krytykowana przed laty dyplomacja ekonomiczna. Powoli zwiększamy penetrację rynków zagranicznych, co widać o wyraźnym wzroście wskaźnika IEMP (index of exports market penetration; pokazuje on, jaką część potencjalnych rynków, na które mogłyby trafiać eksportowane towary, udało się zdobyć): w ostatnich latach z 12,6 do 17,1 punktu, znacznie więcej niż na Węgrzech (z 9,8 do 11,3 punktu) czy w Czechach (z 12,6 do 14,5 punktu). Wyzwaniem pozostaje natomiast relatywnie wysoka koncentracja naszego eksportu w branżach o niskiej wartości dodanej oraz dominujący udział firm zagranicznych w eksporcie. Udział towarów high-tech w eksporcie mamy niższy niż Węgry czy Czechy, a nasze przewagi komparatywne – czyli towary i branże, w których mamy wyższy od średniej udział w globalnym eksporcie – koncentrują się w takich obszarach, jak produkcja surowców, drewna czy towarów gumowych i plastikowych. Węgrom i Czechom udało się natomiast w ostatnich dwóch dekadach osiągnąć przewagi komparatywne w produkcji maszyn i urządzeń oraz sprzętu transportowego, czyli branżach o wyższej wartości dodanej.
Jak pchnąć nasz eksport na wyższą ścieżkę rozwojową? Pierwszą konkretną decyzją ma być powołanie nowych urzędów do wspierania eksportu. Jest to jednak taktyka skoncentrowana na pytaniu „kto?”, a nie „co?”. Jeżeli polskie firmy mają wejść na wyższy szczebel łańcucha wartości dodanej, potrzebny jest nam zupełnie nowy model wspierania innowacyjności. Nie dosyć, że w Polsce wydajemy mało na badania i rozwój, to jeszcze system bodźców generowanych przez administrację zniechęca firmy do innowacji. Dwa lata temu Bank Światowy opublikował badanie, z którego wynika, że finansowanie publiczne innowacji w Polsce jest nastawione na relatywnie bezpieczne projekty, premiuje zakup technologii, a nie ich wytwarzanie, oraz opiera się na procedurach, które mają niewiele wspólnego ze sposobem selekcji projektów w biznesie. Nad tym wszystkim unosi się awersja do ryzyka, którą przesiąknięta jest administracja. Żeby zachęcić firmy do wdrapywania się na drabinie wartości dodanej i ekspansji zagranicznej, konieczna jest akceptacja dużej dozy ryzyka we wspieraniu innowacji – część projektów musi upadać, większą rolę powinny odgrywać „miękkie” instrumenty wspierania firm, większy udział w decyzjach administracji muszą mieć przedstawiciele biznesu. Do tego potrzebne jest pokonanie wielu barier mentalnych i organizacyjnych, które przez ostatnie dwie dekady pętały polską administrację. Czy widać do tego wolę i gotowość? Zobaczymy.
Główne hasła gospodarcze PiS-u w kampanii wyborczej skupiały się na większej redystrybucji dochodu, z flagowymi projektami w postaci transferów dla rodzin z dziećmi, obniżenia wieku emerytalnego i podniesienia kwoty wolnej od podatku. Redystrybucja dochodu jest zawsze, w każdym kraju i w każdych okolicznościach, jednym z kluczowych elementów polityki, trudno więc dziwić się takiej strategii. Szczegóły są jednak niepokojące.
Pomysł zwiększenia skali redystrybucji nie musi być zły. Polska jest krajem o niskim zaangażowaniu państwa w redystrybucję. Jeżeli skalę redystrybucji dochodu narodowego mierzyć poziomem bieżących wydatków budżetowych (po odjęciu odsetek od długu), to Polska znajduje się na jednym z ostatnich miejsc w Unii Europejskiej – konkretnie siódmym od końca, wyprzedzając jedynie małe kraje naszego regionu. Nasze wydatki to około 35 procent PKB, wobec średniej dla UE na poziomie 41,7 procent. Warto nadmienić, że jak na stosunkowo młode społeczeństwo sporo, bo ponad 10 procent PKB, wydajemy na emerytury, co zostawia jeszcze mniej dostępnych środków na wsparcie osób uboższych, rodzin wielodzietnych czy bezrobotnych. Wydatki społeczne po odjęciu emerytur to niecałe 7 procent PKB, wobec średniej unijnej wyższej niż 9 procent. Bardzo źle wygląda sytuacja w służbie zdrowia, na którą wydajemy 4,5 procent PKB, wobec średniej unijnej 7,2 procent. Na to wszystko nakłada się problem niskiej efektywności wydatków publicznych.
Ewidentne problemy mamy również po stronie dochodowej. Ciężar podatków ponoszony jest w nadmierny sposób przez osoby ze średnimi i niskimi dochodami. Mamy też dużą lukę w dochodach z VAT i CIT: ubytek wynikający ze stosowania przez firmy nieuczciwych praktyk jest szacowany na 50–70 miliardów złotych. Moim zdaniem te szacunki, podawane często przez firmy konsultingowe, są zawyżone, ale co do 30–40 miliardów złotych można mieć pewność.
Tu jednak ujawnia się pierwszy problem: rząd zakłada, że w ciągu paru lat zwiększy ściągalność podatków o kilkadziesiąt miliardów, co wydaje się mocno wątpliwe. Część obiecywanych wydatków i cięć podatków będzie musiała zostać pokryta przez nowe podatki. Niektóre już znamy, jak podatek od supermarketów czy banków, ale korporacje mają prawo obawiać się, że pojawią się nowe obciążenia.
Ponadto niektóre rozwiązania redystrybucyjne będą miały destrukcyjny wpływ na finanse publiczne i rynek pracy w długim okresie. Mam tu przede wszystkim na myśli obniżenie wieku emerytalnego. Z uzasadnienia projektu ustawy obniżającej wiek emerytalny wynika, że projektodawcy dokonali ewidentnie niewłaściwych kalkulacji efektów proponowanej zmiany. Na przykład szacują, że obniżenie wieku emerytalnego zwiększy popyt na pracę wśród osób młodych ze względu na odejście z rynku pracy osób starszych. Dostępna wiedza ekonomiczna jednoznacznie wskazuje, że takiego efektu nie będzie – pracownicy młodsi i starsi nie są substytutami, mają odmienne kwalifikacje, najczęściej spełniają odmienne funkcje w firmach. Takich błędów w uzasadnieniu jest więcej. Możemy natomiast być pewni, że koszty fiskalne będą narastały, podobnie jak problemy wynikające z szybciej kurczącej się siły roboczej.
Niestety, kilka wyzwań rozwojowych, które powinny znaleźć się na liście priorytetów każdego rządu, jest przez obecną władze pomijanych (co nie oznacza, że poprzednie władze poświęcały im wystarczającą uwagę). Wymieniłbym dwa obszary, które pilnie wymagają zmian: rynek pracy oraz struktura finansów publicznych.
Przede wszystkim potrzebujemy w Polsce znacząco zwiększyć aktywność zawodową, czyli udział ludzi pracujących w ogólnej populacji potencjalnie zdolnej do pracy. Obecnie stopa aktywności zawodowej w Polsce wynosi 68 procent, wobec średniej unijnej na poziomie ponad 72 procent. Różnica jest pozornie niewielka, ale trzeba dodać kilka uwag, by zrozumieć sens problemu. Wszystkie kraje, które osiągnęły sukces gospodarczy i z którymi chcemy się porównywać, mają stopę aktywności zawodowej wyraźnie powyżej średniej unijnej – średnia jest zaniżana przez takie „czarne owce”, jak Grecja, Węgry, Włochy czy Rumunia. Ponadto Polska w większym stopniu niż kraje zachodnie doświadczy negatywnych efektów recesji demograficznej w postaci znaczącego spadku emerytur (a konkretnie stopy zastąpienia, czyli relacji pierwszej emerytury do ostatniej pensji). Zwiększenie aktywności zawodowej to najlepszy dostępny sposób, by ograniczyć negatywne skutki zmian demograficznych. Niestety, w tym obszarze nie ma konkretnych planów lub nawet są pomysły, które mogą zaszkodzić.
Drugim obszarem koniecznych zmian są finanse publiczne. W najbliższych 10–15 latach budżet zacznie odczuwać dużą presję na wzrost wydatków na służbę zdrowia (to na pewno) oraz emerytów (to możliwe, jeżeli spadek emerytur wymusi wprowadzanie zasiłków dla osób starszych). To wywoła dwa rodzaje problemów: kłopoty z utrzymaniem stabilnego długu publicznego oraz zmniejszenie puli środków finansowych dostępnych na finansowanie badań, rozwoju i innowacji. W tym kontekście mało zrozumiała jest strategia rządu, by utrzymywać deficyt finansów publicznych w okolicach 3 procent PKB, czyli na maksymalnym poziomie dopuszczanym regulacjami UE, który nie daje przy tym możliwości obniżenia długu. Kraj, który w dobrych czasach nie redukuje zadłużenia, musi prędzej czy później wpaść w turbulencje fiskalne. Nam może się to przytrafić w najmniej korzystnym momencie – w następnej dekadzie, gdy wzrost gospodarczy spowolni, a presja fiskalna wzrośnie.
Co więcej, konieczne są reformy zwiększające efektywność wydatków publicznych w wielu dziedzinach – z jednej złotówki wydanej przez sektor finansów publicznych musimy osiągać więcej efektów niż dziś. Tu również nie widać dobrych pomysłów.
---
Artykuł jest przedrukiem z serwisu internetowego Instytutu Obywatelskiego: Ostry zakręt czy kontynuacja?. Zachęcamy do czytania publikacji, komentarzy oraz analiz Instytutu Obywatelskiego.
