Czeski film z budową reaktorów jądrowych. Lekcje dla Polski? [Analiza]

W środę planowane było zawarcie umowy na budowę dwóch nowych bloków jądrowych w czeskiej EJ Dukovany przez koreańską spółkę KHNP. Jednak, jak donosi agencja Reuters, możliwość podpisania została zablokowana 6 maja przez sąd okręgowy w Brnie, na wniosek EDF, do momentu rozpatrzenia jego skargi na czeski urząd ochrony konkurencji.

To tylko ostatnie z serii zdarzeń zaistniałych od ogłoszenia wyboru Koreańczyków przez czeskie władze w lipcu zeszłego roku, które mogły i dalej mogą poddać w wątpliwość wybór rządu Petra Fiali. Zdarzeń takich jak umowa KHNP z Westinghouse o prawa do oferowanej przez Koreańczyków technologii i jej następstwa, trwający kryzys polityczny w Korei Płd. wywołany próbą zamachu stanu, bolesne dla czeskiego przemysłu rozwiązanie kwestii „local content” czy ostatnio wycofanie się ČEZ z liderowania projektowi i doniesienia czeskich mediów o warunkach dla „niekoreańskich” pracowników planowanych na przyszłym placu budowy. 

Wszystkie te elementy raczej nakazywałyby polityczną ostrożność w finalizowaniu wyboru. Tymczasem czeski rząd za wszelką cenę dąży do szybkiego podpisania umowy z KHNP. Jedynym wiarygodnym wyjaśnieniem takiego zachowania są korzyści polityczne w kontekście nadchodzących wyborów parlamentarnych zaplanowanych na początek października. Przy czym jest mało prawdopodobne czy aura „dopinających wielkie projekty” pomoże czeskiej koalicji rządowej nadrobić znaczny dystans (18,7% vs. 32,7%) w sondażach poparcia w stosunku do opozycyjnej partii ANO byłego premiera Andreja Babiša. Sytuacja przypomina trochę tzw. „czeski film” – dużo się dzieje, przy czym nie do końca wiadomo o co chodzi.

Podobne ślepe parcie do wybrania określonego partnera do budowy elektrowni jądrowej mogliśmy obserwować też parę lat temu w Polsce, kiedy nie do końca określone korzyści strategiczne miały decydować o przyznaniu zamówienia duetowi amerykańskich firm – Westinghouse i Bechtel, już na etapie przekazania wstępnej niewiążącej oferty (FEED), a przed formalnym uzgodnieniem takich szczegółów współpracy jak cena, zaangażowanie finansowe czy odpowiedzialność za wyniki budowy. Konsekwencje tego podejścia ekipy współpracowników ministra Piotra Naimskiego ponosimy do dziś, znajdując się jako strona polska (klient, czyli zazwyczaj strona silniejsza w tego typu przedsięwzięciach) w sytuacji, gdzie nikogo nie szokuje ogłoszenie przez spółkę PEJ w ostatnich dniach sukcesu polegającego na wpisaniu mechanizmów regulujących odpowiedzialność amerykańskich wykonawców do kolejnej umowy na projektowanie elektrowni. 

Czesi są tu w o tyle lepszej sytuacji, że upatrzony koreański partner wybrany został w wyniku przetargu wykonanego rękami ČEZ, spółki będącej już operatorem jądrowym. Sformułowanie rekomendacji o wyborze partnera do budowy nowych reaktorów przez ČEZ miało tę niewątpliwą zaletę, iż zdjęło z polityków część odpowiedzialności za (jakże polityczną w istocie) decyzję. Jak okazało się w ostatnich miesiącach, miało też jednak i swoje wady, takie jak określenie kryteriów głównie pod kątem ograniczenia ryzyk dla spółki będącej inwestorem, w sytuacji gdy niekoniecznie byłby to priorytet dla państwa, podejmującego decyzję także pod kątem swoich interesów politycznych, a przede wszystkim kwestia braku wymagania twardych zobowiązań co do poziomu „local content”. Dla ČEZ, tak samo zresztą jak do niedawna dla PEJ w Polsce, maksymalizacja udziału lokalnego przemysłu oznaczała przede wszystkim komplikacje i dodatkowe ryzyka związane z niesprawdzonymi dostawcami. Dla KHNP – konieczność dzielenia się tortem z lokalnymi firmami, mając za sobą pełny, sprawdzony, połączony różnymi (w tym finansowymi) powiązaniami, koreański łańcuch dostaw. Czescy politycy powinni zaś byli dostrzec tutaj (tak jak zrobili to polscy parę miesięcy temu) potencjał problemów wynikających z publicznego wybuchu niezadowolenia swojego krajowego przemysłu, a więc części swoich wyborców. 

Czytaj także: Tusk ogłasza sukces atomowych negocjacji z Amerykanami

Pomiędzy decyzją a podpisaniem – dziesięć miesięcy zawirowań

To właśnie kwestia „local content” okazała się być in fine dla czeskiego rządu i ČEZ największą przeszkodą na drodze do podpisania umowy z Koreańczykami. Z ogłoszonego natychmiast po decyzji o wyborze KHNP poziomu lokalizacji 60% wartości inwestycji zrobiło się, pod naciskiem strony koreańskiej. „do 60%”, by potem dojść do 20, a ostatnio zapowiadanych 30% na etapie podpisania umowy na budowę. Zachowano przy tym cel „do 60%” wartości udziału czeskich firm, choć ani różne wypowiedzi strony koreańskiej, ani brak zapowiedzi konkretnych partnerstw przemysłowych z czeskimi firmami (co swoją drogą obecne było w komunikacji drugiego oferenta w przetargu – francuskiego EDF) nie wskazują by był to na dziś traktowane priorytetowo. Po drodze okazało się, że oferowany poziom „local content” nie był oceniany w przetargu, a bazował jedynie na deklaracjach wykonawców, z których można się było następnie, jak zrobili to Koreańczycy, łatwo wycofać. W ciągu ostatnich miesięcy niezadowolenie czeskiego przemysłu okazało się na tyle duże, że czescy politycy zaczęli starać się o wpisanie zobowiązania do kontraktu z KHNP. 

Czy nastawienie Koreańczyków do zaangażowania Czechów w budowę bloków jądrowych APR1000 w Dukovanach rzeczywiście się zmieniło? Nie, jeśli wierzyć głównemu tamtejszemu tabloidowi „Blesk”, który kilka dni temu opublikował tekst o zapytaniu ofertowym na budowę bazy mieszkaniowej dla robotników przy placu budowy reaktorów. Wynika z niego, że wszyscy niekoreańscy, w tym czescy, pracownicy mają być skoszarowani w ciasnych barakach bez sanitariatów, a ich stołówka ma być dostosowana jedynie do odgrzewania mrożonek. Przy czym warunki koreańskich pracowników mają być znacznie lepsze. Co ciekawe, gazeta przytacza inwestycję Orlenu, Olefiny III, jako przykład koreańskich praktyk przy realizacji kontraktów infrastrukturalnych w Europie, takich jak chociażby opieranie się na pracownikach z dalekich krajów i średnie poszanowanie dla lokalnych przepisów pracy. 

Kwestia „local content” była tylko jednym z napotkanych przez Czechów w ostatnich miesiącach problemów. W następstwie zawartego w styczniu br. porozumienia z Westinghouse regulującego prawa do eksportowego wykorzystania koreańskich technologii jądrowych KHNP wycofało się z wszystkich rozwijanych przez siebie projektów wielkoskalowej energetyki jądrowej i trwających procedur jej dotyczących – w Polsce („prywatno-państwowy” projekt w Pątnowie), Holandii, Słowenii i Szwecji. Czesi będą więc, w przewidywalnej przyszłości, jedynymi użytkownikami koreańskich reaktorów w Europie. Co więcej, czeski przemysł jądrowy, już niezadowolony z poziomu udziału w projekcie w Dukovanach, może pożegnać się z nadziejami na kontrakty eksportowe przy budowie kolejnych koreańskich reaktorów. Dla Koreańczyków umowa z Westinghouse oznaczać ma też, według tamtejszych mediów, konieczność zlecenia amerykańskiemu dostawcy technologii ponad 10% wartości swoich prac w czeskim projekcie, i kolejnych podobnych przedsięwzięciach.

Czytaj także: "Traktat premium" da Francji elektrownię jądrową w Polsce?

Jądrowy szpagat Korei – proatomowi na eksport, antyatomowi u siebie?  

Podobnym ciosem w aspiracje czeskiego przemysłu może okazać się też kryzys polityczny w Korei Płd. rozpoczęty nieudanym zamachem stanu przeprowadzonym przez byłego już prezydenta Yoon Suk Yeol’a na początku grudnia zeszłego roku. W zaplanowanych na początek czerwca wyborach prezydenckich faworytem jest Lee Jae-myung, lider centrolewicowej partii demokratycznej. Program tej partii, mającej już dziś większość w parlamencie, jest zdecydowanie mniej projądrowy niż prawicowej ekipy aresztowanego i usuniętego z urzędu prezydenta. Z projektu polityki energetycznej do roku 2038 usunięte zostały w lutym br. plany budowy dwóch nowych reaktorów jądrowych APR1400. Ograniczenie roli atomu w Korei Płd. będzie miało wpływ także i na czeski projekt. W krótkiej perspektywie można się spodziewać zdwojonych wysiłków firm z koreańskiego łańcucha dostaw by uczestniczyć w budowie dwóch bloków w Dukovanach (i może dwóch kolejnych w EJ Temelin), co ograniczać będzie naturalnie zaangażowanie czeskiego przemysłu. W dłuższej perspektywie, jak wie każdy dostawca technologii, to finansowane zazwyczaj z większym gestem programy narodowe (budowy nowych mocy jądrowych we własnym kraju), są motorem rozwoju oferowanych już i nowych reaktorów. W przypadku ich braku lub niewystarczającej ilości, dalszy rozwój technologii APR1400/APR1000 wisiał będzie jedynie na klientach eksportowych, i to nie europejskich. Można mieć jednak pewne obawy, czy potencjalni przyszli klienci KHNP/KEPCO z Afryki, Azji i Bliskiego Wschodu będą napędzali dalszy rozwój tej rodziny reaktorów.

Zwrot akcji na finiszu – zmiana lidera czeskiego projektu

Kolejną zmianą w czeskim projekcie okazało się wycofanie się z liderowania mu ČEZ, spółki odpowiedzialnej za jego kształt (w kwestii „local content”, podziału ryzyk związanych z budową, etc.) wynikający z procesu selekcji partnera do budowy nowych bloków jądrowych. Zarządzający do tej pory spółką celową Elektrárna Dukovany II powołaną do budowy ČEZ uzgodnił pod koniec kwietnia z państwem czeskim sprzedaż 80% jej udziałów. Oficjalne powody to skala inwestycji i umożliwienie ČEZ skupienia się na innych projektach budowy nowych mocy wytwórczych. Decyzja ta, choć przewidziana w uzgodnieniach pomiędzy ČEZ a rządem, spowodowała jednak falę spekulacji co do rzeczywistych jej powodów. Na dziś nie wiemy jednak, czy wpływ na ograniczenie roli ČEZ miały ustalenia z KHNP poczynione od lipca zeszłego roku, czy może warunki pomocy publicznej dla projektu narzucone przez Komisję Europejską, znacząco różniące się na niekorzyść od zawnioskowanych przez czeski rząd. Tak czy inaczej, można zakładać, że częściowo prywatna grupa energetyczna ČEZ uznała ryzyko realizacji wynegocjowanego przez siebie projektu za zbyt duże. Zmiana sponsora projektu w trakcie na pewno nie usprawni jego realizacji. Można też zastanawiać się czy nie wpłynie na warunki pomocy publicznej wymagane przez KE.

Co dalej z czeskim kontraktem KHNP?

Nawet podpisanie czeskiego kontraktu KHNP nie odpowie na piętrzące się przy tym projekcie pytania. Sytuacja polityczna w Korei Płd. jeszcze nie ustabilizowała się do końca, nie są też znane dokładne plany przyszłych władz wobec energetyki jądrowej. Poziom zaangażowania czeskiego przemysłu w budowę będzie musiał być zwiększany już na etapie przygotowań do budowy, przy czym to strona koreańska ma tu więcej argumentów, dysponując m.in. narzędziami by preferować, także cenowo, swoich dotychczasowych koreańskich dostawców. Znacznym obszarem ryzyka jest licencjonowanie nowego typu reaktora (APR1000), o częściowo zmienionej konstrukcji (podwójna obudowa bezpieczeństwa, „core catcher”, dodatkowe układy bezpieczeństwa, chłodzenie w układzie zamkniętym), do tego dokonywane po raz pierwszy w Europie. Reklamowana przez KHNP zgodność APR1000 z wymaganiami (a właściwie rekomendacjami) EUR może nie wystarczyć w starciu z doświadczonym czeskim dozorem jądrowym SÚJB, mającym już (w odróżnieniu chociażby od PAA) praktykę w licencjonowaniu i nadzorze eksploatacji reaktorów jądrowych. Jak pokazuje świeża historia z bazą pracowniczą w Dukovanach, do zrobienia pozostaje zapewnienie zgodności zarówno reaktora, jak i samego procesu budowy z czeskim prawodawstwem (np. dotyczącym przepisów pracy). 

Wpływ na wykonanie umowy będą też miały decyzje KE notyfikujące pomoc publiczną, zarówno dla pierwszego, jak i dla drugiego nowego bloku jądrowego. W toku są też skargi francuskiego EDF na poziomie czeskim (tymczasowo skuteczne sądowne odwołanie od decyzji Urzędu ds. konkurencji) jak i europejskim. Ta druga skarga dotyczy sprawdzenia zgodności koreańskiej oferty z rozporządzeniem z 2013 r. dot. niedozwolonych subwencji zagranicznych (FSR). Według Francuzów, KHNP i jego właściciel, państwowy koncern KEPCO, ze względu na swoje zadłużenie (na poziomie 150 mld euro) nie są w stanie zaoferować stronie czeskiej tzw. sztywnej ceny za budowę reaktorów, biorąc na siebie wszystkie ryzyka związane z budową, takie jak licencjonowanie, przekroczenie terminów i budżetu. Potrzebować będą zatem pomocy koreańskiego rządu, a to z kolei jest zabronione, biorąc pod uwagę zasady konkurencji na rynku UE. Komisja jak na razie nie wszczęła postępowania w tej sprawie, ale nie jest to wykluczone i może mieć poważne konsekwencje dla czesko-koreańskiego projektu.

Lekcje dla Polski

Co te wszystkie czeskie perypetie z zakupem reaktorów oznaczają dla Polski? Po pierwsze, dobitnie pokazują, że w branży jądrowej nie istnieje magiczne rozwiązanie („silver bullet”, jak mawiają Anglosasi), zdecydowanie lepsze pod każdym względem od wszystkich innych dostępnych. Każdy dostawca technologii lub konsorcjum dostawcy i wykonawcy ma swoje wady i zalety, a dla inwestora oznacza różne, większe lub łatwiejsze do zmitygowania ryzyka. Upraszczając, KHNP być może jest w stanie zbudować bloki jądrowe „on time, on budget”, ale tylko budując na modłę koreańską, bez „local content” i bez uwzględnienia europejskich uwarunkowań. Francuzi z EDF może budują z opóźnieniami i przekraczając budżet, ale jako jedyni na dziś rzeczywiście budują w Europie i mierzą się ze wszystkimi trudnościami z tym związanymi. Wybór USA oferował korzyści natury strategicznej (choć nie jest to już zupełnie pewne z obecną amerykańską administracją rządową, a i polityka polska staje się w tym względzie bardziej multilateralna, vide planowane 9 maja podpisanie nowego traktatu z Francją), ale za cenę m.in. największego zakresu odpowiedzialności i ryzyk po stronie inwestora.
 

Partner do budowy elektrowni jądrowej powinien być zatem wybierany pod kątem jego zdolności do spełniania priorytetów inwestora, z sumiennym określeniem głównych ryzyk na jak najwcześniejszym jego etapie i ich mitygacji. Czesi z ČEZ postawili sobie za priorytet przerzucenie ryzyk budowy na wykonawcę (fixed price), poświęcając przy tym np. szansę na rozwój swojego przemysłu jądrowego. Najwyraźniej nie docenili też wyzwań związanych z wyborem partnera z drugiej strony świata, bez żywotnych powiązań z europejskim rynkiem. Swoją drogą, niektórzy nasi politycy opowiadający do dziś historię o przerwaniu zaawansowanego projektu KHNP w Pątnowie sprawnie zapominają przy tym, czy to z rozmysłem, czy to przez niewiedzę, o całym kontekście projektu w Czechach. 

Lekcja druga z czeskiego projektu to zgranie interesów wszystkich interesariuszy po stronie zamawiającego bloki jądrowe państwa, czyli w projektowym slangu tzw. „stakeholders’ alignment”. W tym przypadku inne interesy ma ČEZ, inne czeski rząd, a jeszcze inne czeski przemysł. Teraz państwo czeskie będzie realizowało projekt w oparciu o kryteria, które pasowały i skrojone były pod ČEZ, użerając się przy tym z tamtejszym przemysłem. Czeski przykład wyraźnie pokazuje, że to państwo wyznaczać powinno priorytety (np. możliwie duży poziom „local content”), a nie spółka powołana do realizacji projektu. Dobitne widać zresztą było przy projekcie budowy pierwszej polskiej elektrowni jądrowej, gdzie spółce PEJ zajęło sporo czasu dostosowane swoich priorytetów w kwestii zaangażowania polskich firm do tych wyznaczonych przez Ministerstwo Przemysłu po dostatniej zmianie Pełnomocnika ds. Strategicznej Infrastruktury Energetycznej. Nie mówiąc jednym głosem, trudno wymagać jest skutecznie zobowiązań od dostawcy technologii i/lub wykonawcy budowy.

Trzecia lekcja dla polskich decydentów: „im dalej w las, tym więcej drzew”. Projekty jądrowe stają się coraz bardziej złożone w miarę ich postępu. To co na początku wydaje się proste staje coraz trudniejsze w miarę wgłębiania się w szczegóły. Dodatkowo długi czas rozwoju projektu oznacza narażenie na wynikłe pod wpływem zewnętrznych wydarzeń zmiany warunków jego realizacji, tym bardziej w obecnym środowisku międzynarodowym. Jak pokazuje przykład czeski, decyzja która mogła wydawać się uzasadniona parę miesięcy wcześniej, może już taka nie być ze względu na niezależne od woli inwestora czynniki, takie jak skutki umowy KHNP i KEPCO z Westinghouse. Tym ważniejsze jest rozbrojenie możliwie wielu delikatnych kwestii przed podjęciem decyzji o wyborze partnera, tak by zmniejszyć wpływ zewnętrznych wydarzeń na przebieg projektu. 

Lekcja czwarta i na dziś ostatnia – projekty jądrowe zajmują dużo czasu. To, że zakończenie budowy przewidziane jest za kilkanaście lat nie oznacza, że nie trzeba już pracować nad rozwojem projektu, tak by mogło się to wydarzyć. Trzeba też wiedzieć, ile czasu przeznaczyć na rzeczy ważne, a ile na ważne mniej. Czesi skupili się na szczegółowym określeniu parametrów swojego zamówienia, przesyłając oferentom tysiące stron specyfikacji technicznych. Zapomnieli przy tym całkowicie np. o żywotnej dla nich samych kwestii udziału czeskiego przemysłu. Dalekosiężne planowanie i stała praca nad rozwojem projektów takich jak jądrowe są niestety całkiem obce polskiej mentalności. U nas zawsze panuje przekonanie, że stracony czas można nadgonić, a odsunięcie w czasie decyzji nic nie kosztuje. Niestety widać to już przy projekcie drugiej elektrowni polskiego programu energetyki jądrowej. Czasu na określenie i uzgodnienie warunków wyboru dostawcy technologii i wykonawcy tego projektu wbrew pozorom nie jest dużo, a od miesięcy odwlekana jest bez wiarygodnego wyjaśnienia powodów publikacja aktualizacji PPEJ, która ma proces tych ustaleń rozpocząć. W końcu do 2040 r. jest jeszcze sporo czasu…